In complexe en gevoelige beleidsverhalen, van klimaat, stikstof tot virus speelt de spannende kwestie, wie neemt de beslissingen. En vooral ook, op basis waarvan?
Ogenschijnlijk is het simpel, democratisch gekozen beslissers nemen de beslissing. Zeker. Beleid is aan de bal. Dat is het formele plaatje. Maar hoe komen beleidsbeslissers aan hun informatie, hoe wegen ze die? Wie ‘vertelt’ wat aan wie en hoe gaat die luisteraar er mee om?
Het is een klassiek bestuurskundig vraagstuk, de verhouding tussen beslisser en expert. In deze dagen natuurlijk ook super actueel. Het slechte nieuws is, de honderd procent goede aanpak bestaat niet. Gelukkig is er wel over nagedacht, op excellente wijze bijvoorbeeld in het boek ‘The Honest Broker, Making sense of Science in Policy and Politics’ van Roger A. Pielke uit 2007.
Het lijkt zo eenvoudig. Democratie gaat boven de expert, hoe gezaghebbend de wijze verteller ook is. Zo werkt het nu eenmaal staatkundig. Maar dan begint de twijfel. Pielke noemt het simpele voorbeeld van een bezoek aan de garage. Wanneer de bestuurder aan de monteurs eenzijdig voorschrijft wat te doen, komen daar zeker ongelukken van, letterlijk.
‘Shut up and listen’
Het omdraaien van de rolverdeling lijkt logisch. In kritische situaties geldt dan het adagium, ‘shut up’ en luister naar de expert(s). Pielke noemt dit het lineaire model. Dit voelt wel comfortabel. Democratie is fijn, maar wanneer ‘de nood aan de man’ is het toch echt de beurt aan de experts.
Opnieuw, zo simpel is het (helaas) weer niet. Want hoe werkt het nu precies, zo’n lineaire relatie tussen experts en de (beleids)beslissers? Pielke noemt twee varianten, meer precies twee rollen van wetenschappers.
‘Afstandelijke’ benadering
De eerste is de rol van DE PURE WETENSCHAPPER. De andere rol is die van de WETENSCHAPPELIJKE ARBITER. Wat in beide rollen opvalt is de terughoudende benadering. De pure wetenschapper levert zijn of haar studie, publiceert of overhandigt die, met daarbij in feite de opmerking ‘ik heb mijn ding gedaan, nu jullie’. De wetenschappelijke arbiter is wat klantvriendelijker richting de beslissers en legt een en ander beter uit en is bereid als vraagbaak te dienen. Maar is ook, als het gaat om prescriptie, zeer terughoudend.
Pielke vergelijkt het met een toerist die net goed aangekomen naar een goed restaurant zoekt. De pure wetenschapper houdt het bij informatie over gezond of ongezond eten. De wetenschappelijke arbiter is bereid om antwoorden te geven of een specifiek restaurant gezond eten opdient of niet. Maar daar houdt het mee op.
Duidelijk.
Of toch weer niet?
Het probleem is toch, wat Pielke noemt, de ‘stealth issue advocacy’, de verscholen of onzichtbare belangenbehartiging. Hoe waardenvrij opereerde die expert of wetenschapper nu echt, in vraagstelling en methode? Waarom begon die wetenschapper eigenlijk over gezond eten en niet over lekker eten? De afstandelijke benadering laat bovendien de deur wagenwijd open voor (politieke) beslissers die de crises gebruiken voor promotie van een eigen agenda. Hen komt het op zo’n moment zeer goed uit te wijzen op de eigen verantwoordelijkheden van wetenschap en beleid. ‘Dit is het moment om grote buitenlandse restaurantketens buiten spel te zetten’.
Stakeholders benadering
Hoe dan?
Pielke komt nu met de ‘stakeholders’ benadering op de proppen. Waarin de afstand tot beleid bewust kleiner is, met daarin opnieuw twee rollen. De eerste rol is de ISSUE ADVOCAAT, de andere die van, ik noem het even in het Engels omdat ’t zo mooi klinkt, ‘THE HONEST BROKER OF POLICY ALTERNATIVES’.
De issue advocaat is de expert of wetenschapper die ervoor gaat. ‘Dit is de beste actie, gelet op wat we nu weten en kennen’. Heerlijk duidelijk. Veel beslissers zijn natuurlijk ‘verliefd’ op zulke experts. ‘We betalen je niet om te twijfelen. Wat moeten we doen?’ Oftewel, ‘vertel me gewoon wat het beste restaurant is!’
De bemiddelaar tussen verschillende alternatieven is de speler die goed mee kan in het beleidscircuit. Hij of zij gaat verder dan de wetenschappelijke arbiter. Voor elke oplossing worden zorgvuldig de mogelijkheden en beperkingen in kaart gebracht, de expert worstelt in die zin mee met de beleidsmakers. ‘Als je DAT belangrijk vindt, kun je het beste kiezen uit die en die restaurants, als je DIT belangrijk vindt is verstandig om die en die plekken te bezoeken’.
Spelregels
Pielke is voorzichtig, elke rol kan. Gelet op de titel van zijn boek voel je natuurlijk de voorkeur voor de ‘broker’ rol. Iets preciezer, hij houdt wel van prescriptie! Vooral twee spelregels helpen in het debat over de juiste rolverdeling tussen experts en beslissers.
De eerste regel gaat over (on)zekerheid. Bij grote zekerheid is de advocatenrol meer gerechtvaardigd. Het helpt dan overigens wel als het vraagstuk wat kleiner is gemaakt.
De broker rol verdient de voorkeur wanneer verschillende, in potentie conflicterende waarden in het geding zijn, denk aan gezondheid en economie. Die waarden controverse is zeer relevant, bij complexe beleidsverhalen zijn ze (bijna) altijd in het geding.
Instituties beschermen
Pielke houdt tenslotte een, ook nu belangrijk, pleidooi voor het zorgvuldig optuigen en beschermen van instituties voor onderzoek en beleid. Juist in tijden van crises gedijt de publieke zaak bij een goed doorwrocht en eerlijk samenspel tussen deze twee groepen ‘verhalenvertellers’.